民族地区农村基层社会治理创新研究-pg麻将胡了模拟器链接

摘 要：民族地区建制村层面的农村社会治理存在着村民认同感减弱、自治功能被淡化、经济基础薄弱等问题。广西近年来针对这些问题进行了积极探索和创新，先后建立了“一组两会”“党群理事会”“五会屯治”等自治模式，夯实了村民自治的社会基础，畅通了村民参与自治的渠道，提升了村级服务的整体效能。从实践中我们得到几点启示：创新农村基层治理必须坚持共产党的领导，尊重群众的首创精神，重视自然村屯的重要地位，充分发挥协商民主的活力。

关键词：少数民族 农村基层治理 创新

近年来，党和政府高度重视农村基层治理工作，多次强调要“改善乡村治理机制”“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。加强民族地区的乡村治理不仅是维护团结稳定、促进和谐发展的内在需求，也是推进社会主义民主建设和国家治理体系、治理能力现代化建设的现实需要。然而，由于民族地区大多以山区为主、各自然屯相对独立、民族多样性明显、交通不便，农村基层社会的治理难度较大。当前，做好民族地区农村基层治理工作，要把党和政府的宏观治理方略和民族地区的特色结合起来。广西壮族自治区是一个多民族聚居的省区，各族人民在长期的生产生活中，形成了自己独特的风俗习惯和文化传统，其中的社会治理经验可成为创新农村基层社会治理机制的源头活水。早在1980年，广西宜山县三岔公社合寨大队（现宜州市屏南乡合寨村）农民就首创了“村民委员会”这一新型基层社会治理形式，得到了党和政府高度赞扬，写入了宪法，在全国推广。近年来，广西各地不断对农村基层社会治理进行探索和创新，并取得了良好的成效。本文拟对基层群众社会治理创新的经验做法进行梳理和总结，以期对提升我国农村基层社会治理水平有所帮助。

一、民族地区农村基层社会治理面临的主要問题

按照我国宪法和《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，建制村（即村民民主选举成立一个村民委员会的村或若干自然屯的联合）是村民自治的基本单位。但建制村的设置本质上体现的是一种自上而下的管理理念，往往打破了自然村基于亲属血缘、经济利益等形成的社会生活共同体，改变了既有的社会组织形式和交往形式，在现代社会治理体系下，这不利于激发村民的主体性和自觉性。

1.建制村规模较大，村民认同感减弱。自治属于直接参与行为，对地域和人口范围要求更高，规模过大不便于群众自治。民族地区大多地域广阔，建制村下辖的自然村屯之间往往距离较远，人口居住分散，交通不便，群众要见到村干部也不易，致使干群关系生疏，同时由于管理幅度过大，有限的几个村委会干部也难以对村务实施有效管理。建制村规模较大导致的另一结果是村民认同感的减弱。村民参与自治的积极性往往取决于与自身利益的密切程度。由于建制村之下各自然村屯之间在土地、村务、利益、文化、社会心理等方面都有所差别，相对独立，利益纽带不是很紧密，导致村民对建制村范围内的公共事务认同度、关注度降低，而且由于各自然村屯与之间的关切点差异，在某些利益关系上甚至会发生矛盾和冲突，这些都在很大程度上影响了村民自治的实效。

2.建制村行政色彩浓厚，自治功能被淡化。少数民族地区村委会和其他地方一样，自成立以来便承担了大量的行政职能，在压力型体制下，乡镇政府在对村民事务的指导过程中，往往把村委会当作其行政工作或执行其命令的下级组织，忽略了村委会的自治角色，同时也在一定程度上挤压了村委会为村民群众和公益服务的功能，村委会干部常常疲于完成民政、社保、计生及土地管理等方面的硬性指标和任务，难以有时间和精力来料理村民自治事宜，村民小组一级规模又太小，没有包括自然村屯的所有居民。由于缺乏参与的有效载体，村民当家作主自我管理的内生力量找不到发挥作用的平台，使基层自治“空置”，村民自治难以向广度和深度拓展，村民的合理诉求得不到听取，正当权益得不到有效维护和保障。

3.建制村经济基础薄弱，影响村民参与自治的积极性。提供公共服务必然要求有一定的财政基础，然而在农村经济“去集体化”体制下，不少建制村皆为空壳村，农村土地的集体产权往往在自然村，在国家加强三农反哺力度的形势下，建制村越来越依赖上级的定额转移支付，基本没有经营性及其他收入，往往要靠村干部发挥能动性去上级部门跑项目，有时还需要村民集资。缺少集体建设资金，村干部处于“巧妇难为无米之炊”的窘境，村民面对家乡“山河依旧，面貌难改”，也失去建设和发展的信心，导致村委会对村民的号召力不强，村民民主自治缺乏驱动力。

二、广西对农村基层社会治理模式的探索和创新

要解决民族地区农村基层治理面临的诸多问题，将村民自治进一步延伸到自然村屯无疑是必然的选择。近年来，广西在这方面进行了积极的探索和创新，建立了多种自治模式，有效改善了乡村治理机制，使村民自治落到实处。

1.贵港市的“一组两会”模式。为解决自然屯公共服务“村委会管不到，自身又没法管”的问题，2010年广西贵港市覃塘区大岭乡首创了“一组两会”的屯级管理模式。“一组两会”是“党小组 户主会 理事会”制度的简称。其中，党小组在“一组两会”中发挥领导、引领作用，由自然屯的党员组成，主要负责搜集群众的意见建议，并组织指导户主会、理事会开展工作，设组长一名，可由协商推选或村党组织指定产生；户主会是议事决策机构，由自然屯全体户主或户主代表组成，对党小组的提议事项进行协商决议，并对执行情况进行监督；理事会是执行实施机构，主要执行落实户主会的决议，对户主会负责，并接受党小组和户主会的监督。“一组两会”是以自然屯为主体，以屯级党组织为核心，引导户主会和理事会组织开展村民民主管理的屯级协商自治机制，这一模式已在贵港市推行并被推广运用到南宁市各县区。目前贵港市覃塘区正在致力打造“一组两会”的升级版，探索建立“屯务联调”机制，解决屯与屯之间的事务，努力做到“屯事五联”——屯务联议、产业联兴、矛盾联解、治安联防、文明联创。

2.河池市的“党群理事会”模式。首创这一模式的是河池宜州市安马乡白屯村村官屯。党群理事会成员一般由5～9人组成，通过党支部 （小组）推荐、村民推荐、屯级村民代表推选的“两推一选”办法产生，设理事长1名，原则上党群理会理事长、村民小组长或屯级党支部书记实行“一肩挑”。对有党员的自然屯，选出号召力强的1～2 名农民党员代表，与4～5名群众骨干代表、致富能人和离任村（组）干部等组成；对无党员的自然屯，党群理事会中的党员成员则从村“两委”干部中提名一名党员进行推选。在推选党群理事会成员的同时，相应推选出3-5名非党群理事会成员组成屯务监督小组，对党群理事会运行情况进行监督。党群理事会一般与村“两委”同步换届，任期为3年。有了党群理事会后，原村民小组的职责由党群理事会负责，村民小组组长如果选不上理事会成员，其职位就自然解除。党群理事会以“党领民办，群众自治”为核心，拓展了村民自治参与的新渠道，属于自然村屯这一级的群众自治组织。目前，河池市已经成立了3500多个党群理事会，屯级党群共治模式得到广泛推广。

3.柳州市的“五会屯治”模式。2013年，柳州市融水县针对该县自然屯分散、党员分布不均、村民自治意识有别、经济基础参差不齐等情况创新推行了“五会屯治”的管理模式。所谓“五会屯治”，即是以自然屯为单位，以党支部委员会、公共事务理事会、公共事务监事会、纠纷调解委员会、产业发展协会为有效载体，在抓好农村基层党建工作的同时，将农村各项工作整体下移至自然屯，引导村民自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的一种基层组织管理模式。同时，动员有责任心、有威信、有能力能够带领村民实现村民自治目标的农村党员、致富能人、退伍军人等，义务担任“五会”带头人，带领村民修路搭桥、整治村容村貌、组织文体活动、发展各项产业等，积极推动各自然屯生产生活的发展。

三、广西农村基层社会治理探索创新的实践价值

广西各地出现的村民自治新发展的几种典型模式，虽然具体形式不同，但都是在村民自治制度框架不变的前提下进行的，它们相互补充、相互协调，使村民自治的实现形式更加丰富多彩，对深化村民自治、激发村民自治的生机与活力有重要价值。

1.夯实了村民自治的社会基础。将村民自治延伸到自然村，村民由于地域相近、利益相关、文化相连，更容易形成共同体。由于自治单位缩小，合理的范围为群众直接参与村庄治理提供了便利，大家朝夕相处，彼此熟悉，关系密切，召集村民开会议事，也更方便快捷。共同的利益诉求和相近的习俗文化也容易在村民间产生共鸣，对于推进农村基础设施建设、兴办农村公益事业等各项工作大有裨益。村民通过在自然村层面实施自我教育、自我管理、自我服务、自我监督，既是治理的施行者又是受益者，在自治过程中能够获得较高的“效能感”，有利于激发村民参与自治的内生动力，也从根本上夯实了村民自治的社会基础，实现群众自主权的回归。

2.畅通了村民参与自治的渠道。将自治重心下沉，有利于发挥行政村、自然屯两方面的积极性，既能够利用村民委员会办大事，又能够借助屯级自治组织解决涉及群众切身利益的身边问题，这使得群众诉求得到充分表达。相较于建制村层次，自然村屯层面的自治，范围要小且自治事务更简单，村组干部在理事过程中可以更加专注，大大降低了村民参与村庄事务管理的难度，减少了村民参与村庄事务管理的成本，提升了村民参与村庄事务决策的自觉性与主动性，有效拓展了村民自治的参与渠道。同时，在自然村屯设立各种自治组织，与村民距离更近，更切合村民的实际需求，由于村民对各家、各人情况比较熟悉，也使得在村务、财务、集体土地等事项上的监督更容易到位，从而有利于激发村民的民主意识和参与意识，对于改善村庄治理是一种积极的探索。

3.提升了村级服务的整体效能。以建制村为基础的村民自治，长期以来主要是依靠村委会中的几名村干部治理，“村民自治”实际上为“干部管制”，由于日常事务繁杂，村干部管不过来，只能“抓大放小”。自治延伸到自然村后，由于自然村缺乏正式的组织资源，必须组建起一些新的自治组织如理事会、合作社、协会等，这些自治组织相对于村委会，分类化程度更高，提供的服务更加多元、专业，更能适应农民的不同需求，在加强农村社会治理，促进农民脱贫致富，加快农村经济建设方面发挥了重要作用。如河池市推行“党群共治”模式一年，就有效解决了乡村垃圾乱丢、污水横流，房舍乱建乱搭的“脏乱差”现象，村庄环境显著改善，农村产业发展动力得以凝聚，甘蔗、桑蚕、油茶、核桃等扶贫产业稳步推进。

四、创新农村基层社会治理的启示

1.坚持党的领导地位不动摇。党的领导是农村基层自治不走样的根本保证。而且，党员干部是农村基层社会治理创新的中坚力量。在贵港市的“一组两会”模式中，党小组成员处于基层党组织最前沿，直接上门面对面找村民谈心做思想工作，他们起着上传下达作用，既能把民意及时反映给“一组两会”和上级党组织，又能把党的方针政策及时传达给“一组两会”和村民，把握好基层协商和乡村治理的正确方向。在河池市的“党群理事会”中，由于党员代表的参加，该组织的“正统”地位得到村民的认可，由于党员代表的参加，许多事务都是党员带头，群众乐于接受组织的安排。实践证明，基层民主的开展自始至终没有离开基层党组织的正确领导，也正是由于基层党组织发挥了积极作用，基层民主才得以顺利开展。

2.尊重实践、尊重群众的首创精神。理论来自于实践，制度在摸索中产生。广西几种典型的村民自治模式既不是来自党委、政府的主观臆想和行政指令，更不是来自学者的构思，而是来自群众在生产生活实践中的探索创新，是在发现问题、提出问题、解决问题的过程中自发地萌芽，经过反复实践行得通，在此基础上总结经验、形成章程，并加以制度化。当然，这一过程离不开政府的重视、指导和扶持，一种自发的制度从量变发展到质变，没有政府的培育、支持是很难得到持续发展的。无论是“一组两会”模式、“党群理事会”模式，还是“五会屯治”模式，能够得到肯定、壮大和推广，都得益于地方党委和政府尊重和支持群众的首创精神，并将这些模式作为典型纳入体制内进行运作，体现了自下而上的路径。

3.重视自然村屯对于村民自治的重要地位。村民自治的制度精髓，在于一个“近”字。生活空间靠近，能形成共同利益、共同事务，民主自治就有了存在和施行的基础。广西在村民自治探索实践中形成的党群理事会、“一组两会”、“五会屯治”等模式，正是考虑到屯比村更小，生活更靠近，屯民拥有更密切的亲缘、人缘和地缘联系；以屯为單位来整合民意、协调关系和表达诉求，能更加准确和富有效率。在“村事村办”之外，我们要重视“屯事屯办”，只在屯里发生损益的事，尽量在屯里进行民主协商解决。

4.协商民主是乡村治理的必由之路。乡村治理离不开协商。乡村治理的内容是与农民生产生活密切相关的公共事务，生产生活中都有哪些困难只有村民自己最清楚，关于如何解决这些困难村民也最有发言权。村民自治组织本身就是经村民授权、为维护村民利益而产生，所做出的决策也只有充分反映村民意见、代表全体村民利益时才具有合法性。“一组两会”、党群理事会等模式的探索实践充分证明了协商民主在乡村治理中的重要性。协商民主之所以能在乡村治理中大显神通，主要在于：第一，强调对各利益主体的平等尊重，在协商过程中大家都是平等的利益相关方，在决策前每个人都有知晓实情、发表意见建议的权利；第二，采取对话讨论的柔性交流方式，是充满人情味的说服教育和深入细致的耐心引导，而不是简单的投票、生硬的指令，直接把决策结果强加给对方，这就使得协商后的决策具备了说服力、公信力和执行力。实践证明，协商民主是村民自治的重要组成部分，是处理乡村公共事务的有效路径，在当前农村治理中具有良好的生命力和发展潜力。

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作者简介：罗荷香（1971.04—）女。民族：汉。江西于都人。广西社会科学院文化研究所副研究员，文学硕士。经济学硕士。安忠芳（1982.01—）女。民族：汉。山东威海人。广西壮族自治区民政政策研究中心编辑，文学硕士。