建立和完善县域城乡统筹的支持体系-pg麻将胡了模拟器链接

提要　由于县域所处的特殊地位，其城乡统筹能力的强弱直接关系到城乡经济社会协调发展。加强县城城乡统筹能力，需要建立完善的支持体系，本文从产业发展、财政金融、农村公共财政及行政管理等四个方面阐述了县域城乡统筹支持体系的建设。

关键词　县域；城乡统筹；支持体系

作者简介　李志萌(1965—)，女，江西省社科院科研处副处长、研究员；杨志诚(1964—)，男，江西省社科院副研究员。(江西南昌 330077)

本文为2005年江西省院级课题“欠发达地区县域经济发展中城乡统筹支持体系建设”(编号：0506)的阶段性成果之一。

县域在统筹城乡协调发展方面负有特别重要的责任，县域是城乡的结合部，对全国来说县域是农村，对农村来说县城是城市，党的方针政策最终要依靠县这一级政府去组织实施。因此，县域的统筹能力强弱，直接关系到城乡经济社会的协调发展。而县域统筹能力的强弱，取决于县域的经济实力和完善的城乡统筹支撑体系。

一、建立和完善县(市)域产业支持体系

1　加快县域产业结构调整的步伐，使县域经济结构由传统农业型向现代农业与现代工业、现代服务业结合型转变。从经济发展规律和实践看，县(市)域经济的强弱与非农产业的比重大小密切相关，二、三产业比重大的县(市)，经济实力就强，反之就弱。由此，根据自身的区域特色，在不破坏生态环境的前提下，大力发展工业和服务产业。发挥农产品资源优势，大力发展以农产品为原料的加工业和食品制造业，发展矿产资源的精深加工，更要重视发展非资源型和技术含量较高的产业。发挥中心城市对县域经济的带动作用，建立紧密的中心城市与县域产业的双向联接，按照分工协作和优势互补原则，建立城乡一体化的产业链。

2　加快现代农业的发展，扎实推进社会主义新农村建设。发展现代农业，加大农业投入，用现代物资技术装备农业，用现代技术改造农业，用现代产业体系提升农业，培养大批的新型农民从事农业，提高农业水利化、机械化、信息化水平。在工业化进程中，要保护好耕地，特别是基本农田。在粮食主产区，确保耕地数量不减少，稳定发展粮食生产，优化品种结构，提高粮食单产和产业化水平，完善对粮食主产区的补偿机制，正确处理产区和销区的利益关系，改变穷省补贴富省的不合理现象。发挥生态环境良好的优势，大力发展有机农业、绿色食品，使之成为县域支柱产业和出口创汇的主要产业。拓展农业的多种功能，挖掘农业在生态保护、观光旅游、传承文化等方面的多种功能，大力发展循环农业、生态农业，发挥农业在构建人与自然和谐，构建资源节约型、环境友好型社会中的积极作用。在推进社会主义新农村建设中要大力发展乡(镇)经济，形成有特色有优势的县域产业体系。发展农村教育、卫生、文化、住房和社会保障等农村各项社会事业，着力解决好群众最关心最迫切需要解决的问题，真正让农民得到实实在在的利益。

3　不断深入地开展全民创业，大力发展民营经济。民营经济对壮大县域经济具有十分重要的意义，也是欠发达地区与发达地区的主要差距之一，只有鼓励全民创业，才能解决当前社会存在的诸多矛盾，特别是关系民生的就业问题。在国有大中型企业对劳动力吸纳能力有限的情况下，只有发展民营企业，才能最大限度的扩大就业容量，只有就业问题解决了，才能大幅度增加城乡居民的收入，缩小差别，拉动内需，促进城乡经济更好更快地发展，在这方面我们还有很多差距。据国家统计局普查资料，我国每千人口的企业数只有2.5个，而发达国家有22个，我国大学毕业生投入创业活动的人数只有1％左右，而美国达到20％。农民是全民创业的主力军，在目前面临全球性经济衰退的形势下，鼓励创业，优化创业环境，以创业带动就业是今后县乡政府的重要任务。

二、建立和完善县(市)域财政金融支持体系

1　改革县域财政管理体系，增强县域财政实力和统筹能力。通过发展县域经济和合理配置财政资源，提高县域财政在全国财政资源中的比重，为推动社会主义新农村建设和发展现代农业提供财政支持。改革县域财政管理体制必须遵循以下原则：一是坚持财政资源配置向县域倾斜的原则；二是坚持全国统一部署，分地区分阶段推进的原则；三是坚持既要承认差距，又要逐步缩小差距的原则；四是坚持积极稳妥，大胆创新的原则。

2　明确县城政府的基本职能，坚持财税资源的合理配置。在未来的我国行政管理体系中，有许多专家建议实施中央、省、县(市)三级行政管理体制，如果这个体制被中央采纳，那么县(市)是三级行政管理体系中最基层的一级政府，毫无疑问要比现行5级管理体制中的县承担更多更全面更独立的社会管理责任，而与这个更重要的责任相适应的是要建立一个财力更强更独立自主的财政管理体制。即形成一个独立自主管理县域内的城乡经济社会协调发展的财政体系，按照这个要求来配置财税资源，明确县(市)这一级财政中的主体税种，以保证县(市)财政能随着经济发展而不断增长。对中央、省、县共享税的配置也要向县(市)倾斜，加大县(市)共享税的比重。为了更好的说明这个问题，可以以经济较发达的县为标准，使其基本能依靠本级财政收入承担起统筹城乡发展的任务，这样财政转移支付主要是针对贫困和欠发达县，对经济较发达的县主要是应急性转移支付。

3　进一步探索县城财政体制模式，实现财税体制机制创新。(1)在欠发达县实行核定收支加激励的模式。在欠发达地区，由于经济发展水平低，这些县靠自身的财政收入难以确保正常运转，在这种情况下，县乡财政体制一般是采用“核定收支，定额补助，结余留用，超支自补”的包干体制，在这一传统体制的基础上，江西省在近几年进行了有利于缓解县乡财政困难的改革，一方面中央和省都加大了财政转移支付的力度，财政资源的配置向县域倾斜。另一方面对超额完成任务的进行奖励，在核定支出的基础上，县乡可以通过精减机构，压缩财政供养人员，节省下来的支出留给县乡自用。这种核定收支加激励的模式，比较适合于欠发达地区经济发展水平低、财力弱的县。(2)经济发达县实施规范的分税制模式。由于经济发展不平衡，在经济发达县，人均财政收入达到5000元以上，其中全国10强县达到万元以上，在中西部地区，也有一些经济发达县，县、乡(镇)两级都有较强的财政实力，这些县乡可以实行“规范的分税制”模式，在明确县乡财权和事权的基础上，实行财政资源的合理配置，承担起相应的经济社会发展责任，便于调动县乡政府当家理财的积极性，使县乡政府在发展经济、培植税源方面有更大的作为。

4　建立形式多样的金融机构，强化县域金融支持。发展县域经济离不开金融支持，资金投入不足也是制约县域经济和中小企业发展的主要因素。例如江西2006年银行对县域的贷款为1146.74亿元，仅占全省金融贷款的33.1％，比县域gdp占全省57.2％低24个百分点，中小企业贷款难的状

况比较突出。随着县域经济和民营经济的快速发展，以及国有商业银行服务重点转向中心城市，农村金融体系主体缺失的状况已经呈现，因此加快地方性金融机构和民间金融机构的发展，已显得越来越重要。根据发达国家的经验，市场经济和民营经济越发展，必然伴随着地方性和民间金融机构的大发展，其经营服务的灵活性、高效性、低成本性和个性化服务是国有大型商业银行无法替代的，因此地方性商业银行、农村信用社、社区银行、民营投资公司等多种形式的金融机构必须进一步发展。

三、加快建设农村公共财政支持体系

1　建立农村公共产品和服务的供给制度。农村公共产品和服务种类繁多，由此必须明确供给主体，即政府、市场或是政府和市场共同供给。公共产品和服务中大致可分为纯公共产品、准公共产品和享受性消费品，而纯公共产品和准公共产品的供给是本课题讨论的内容。纯公共产品是在消费过程中，完全没有市场竞争的非排他性产品，是对所有居民都应当平等和公平提供服务的产品，如行政性服务、社会治安管理、义务教育、公共卫生、大江大河治理等，这些产品在消费过程中是具有非排他性的。纯公共产品和服务，由于是市场失灵的领域，私人、企业(包括国有企业)和非政府组织是不会提供的，应当由政府承担纯公共产品和服务的供给责任。准公共产品和服务，是介于纯公共产品和私人产品之间的产品，如农村非义务教育、非公共卫生、一般小型水电站、交通、通讯等非基础设施部分，农村非基础性科学研究等。准公共产品和服务除了政府提供外，由于在某些方面能够发挥市场机制的作用，可以通过市场提供，引入私人和企业资本投入，以补充政府投入的不足，所以准公共产品和服务可由政府和市场共同提供。因此从总体看，农村公共产品和服务的供给，是以政府为主、市场为辅的二元供给体制。

2　建立农村公共产品供给的财力保障制度。农村公共产品供给的财力保障制度建设是建立农村公共财政体系的关键。在农村税费改革前，农村公共产品供给的财力主要由农村自身承担。即通过收取农业税和向农民摊派“三提”、“五统”费的形式筹集资金，政府供给基本缺位或甚少，加上农村经济基础薄弱，导致农村公共产品的供给水平很低，远远落后于城市。农村税费改革后，农村公共产品的供给明确由政府提供财力保障，如提前三年取消农业税，农村义务教育学杂费全免，建立了合作医疗和大病救助制度，健全社会保障等。但从长远看，随着社会主义新农村建设的推进和现代农业的发展，必须按照城乡统一的税制原则来重构农村税费制度，建立农村公共财政的财力保障长效机制。同时，进一步完善财政转移支付制度。由于城乡和各区域经济发展不平衡的规律.发达地区应当支援欠发达地区，城市支援农村，工业反哺农业才能实现全国协调发展的目标，实现社会公平的效应。针对目前我国财政转移支付制度存在的问题，必须从以下两个方面加以完善：一是改善转移支付结构，加大用于均等化转移支付的比重：二是加大转移支付中的激励作用，鼓励有条件的县更好更快发展。省域范围的转移支付，既要大体平衡，也要承认合理的差别，建立有效的激励制度。

3　建立规范的农村公共财政管理制度。农村公共财政制度包括涉农公共财政的收入和支出责任的划分、财政转移支付的决策和执行、公共财政运行过程的监管三个方面。从总体上要求公共财政的管理要体现高效、低成本，公共财政支出预算决策要充分反映广大群众的利益，坚持民主决策、科学决策、公平公正透明。并且有比较完善的监管制度，防止个别执行者为自己谋取私利或玩忽职守造成对公共财政资源的损失。

四、建立高效廉洁精干的行政管理支持体系

1　减少行政管理层次，降低行政管理成本。我国现行的行政管理体制是中央、省、市、县和乡五级管理体制。由于层次过多，信息传递环节多，效率低、成本高。据有关资料显示，我国行政管理经费占财政总支出的比重较高，1978年仅为4.71％，2003年上升到19.03％，而同年日本的比重为2.4％，英国比重为4.1％，韩国为5.1％，法国为6.5％，美国为9.9％，1978—2003年我国行政经费年均增长23％，大大高于gdp和财政收入增速。目前世界上的主要大国一般实行三级行政管理体制，减少行政管理层次，是节约行政经费，降低成本，提高工作效率的有效措施。

2　改革“市管县”体制缺陷，实现管理体制创新。在改革开放以前，我国一直实行“地管县”，但地区是省的派出机构，不是完整的一级政府，在20世纪80年代，随着撤地改市，市管县体制得以形成，市成为完整的一级政府机构。“市管县”体制的初衷是发挥中心城市对县和农村的带动作用和辐射作用，促进中心城市和县域经济的共同发展。这一体制经过20多年的实践，从效果来看，有少数地方起到积极的作用，例如江西省的分宜县，在新余市的带动和辐射下，县域经济发展很快。但更多的地级市出现“市吃县”现象，制约了县域经济发展，三农问题更加突出，特别是经济实力不强，管辖的县数过多的设区市，这种弊端更加明显，中央和省对县的财力支持往往被市截留一部分，因此有了“省直管县”的体制创新。

3　推进“省直管县”体制，实施扩权强县战略。最早实行“省直管县”的是浙江省，从1993年分税制改革后开始从财政体制上推行。从浙江省实施的效果看，“省直管县”对县域经济发展起到明显的促进作用，使浙江省县域经济实力有很大增强，历届中国百强县评选，浙江省入选的数量最多，占全国百强县的1／3，这与浙江省最早实行省直管县体制有密切关系。(1)在财政体制上实行“省直管县”的同时，推行“扩权强县”战略。扩大县级经济管理权限，使县级在经济管理上拥有设区市的审批和管理权，这对促进县域经济的发展起到重要作用。县域经济的发展，又增强了县域对农村公共产品和服务的供给能力，形成了扩权强县一促进县域经济社会发展—提高城乡统筹能力—增强公共产品供给—再促进县域经济社会发展的良性循环。(2)调整省、市、县三级财政收入的范围和比例，调整的基本方向：一是增加县级财政资源的配置，提高县域对农村公共产品和服务的供给能力；二是把原先市对县的财政转移支付，调整为省对县的财政转移支付，增强省对县的直接财政转移支付能力；三是减少经济较发达县的财政上交比例，给经济较发达县留下更多的财政资源。增加对经济欠发达县，特别是贫困县的转移支付，使财政困难县的公共产品供给不低于基准水平。(3)加强对县域财政的监管，防止县域对公共财政目标的偏高。实现“省直管县”的行政管理和财政管理的一致。总之，把握统筹城乡发展这条主线，加强县(市)域城乡统筹能力的支持体系建设，将进一步提升经济社会发展的协调性，促进县域城乡和谐发展。

责任编辑：卢林仁